2012 год для энергетики и ЖКХ страны был сложным. С одной стороны, в этих важнейших отраслях в течение прошлого года наблюдалась повышенная активность: принимались постановления, вводились в действия нормативы, велись дискуссии и обсуждались программы, а с другой... С другой не случилось никаких прорывов или значимых падений и кризисов. В целом, энергетика и ЖКХ функционировали на базовых решениях, принятых в предыдущие годы, а имеющиеся кризисные явления в них только нарастали. Стагнация – этим термином наиболее точно, по мнению экспертов Агентства энергетического анализа (АЭА), можно охарактеризовать нынешнюю ситуацию.
Отдельные события 2012 года все же заслуживают внимания, отмечают в своей статье на портале SmartGrid.ru старший партнер «АЭА», член экспертного совета ФАС РФ Василий Николаевич Киселев и управляющий партнер «АЭА» Алексей Викторович Преснов.
Электроэнергетика
В электроэнергетике после долгих и мучительных исканий и дискуссий, порожденных известным постановлением правительства №877 от 4 ноября 2011 года, в июне 2012 года были приняты новые основные положения функционирования розничных рынков электроэнергии, утвержденные ПП №442. Согласно этому постановлению, принятому во многом в качестве своего рода паллиатива крайне неоднозначного ПП №877, механизмы ценообразования на рынке электроэнергии (вместе с правилами трансляции цен на мощность с ОРЭМ для розничных потребителей) были полностью изменены.
Действующий до этого статус-кво, при котором на розничном рынке гарантирующие поставщики зарабатывали существенные нетарифные доходы на трансляции генераторной мощности, а недофинансированная государством регулируемая сбытовая надбавка играла второстепенную роль, был ликвидирован. С одной стороны, сбыты лишились доходов, многим казавшихся необоснованными и чрезмерными, но все-таки прорыночных по своей природе, а с другой – нельзя сказать, что это принесло существенное облегчение финансовой нагрузки на потребителей, прежде всего малого и среднего бизнеса. Индекс цен для них в целом незначительно снизился, но увеличилась волатильность. Но самое главное – окончательно исчезли и так достаточно слабые ориентиры энергоэффективного поведения для массовых потребителей. Новые правила, с точки зрения их осмысленного понимания и применения потребителями, оказались еще более сложными, а потому еще дальше отдалили их от отношений с поставщиками, основанными на долгосрочных договорах с прогнозируемыми ценами – важнейшей характеристики устойчивых зрелых рынков.
Не получила развития в новых правилах широко обсуждавшаяся ранее тема единой региональной ГТП, при помощи которой предполагалось обеспечить развитие реальной конкуренции за потребителя среди поставщиков на розничном рынке. Окончательно был взят курс на конкуренцию исключительно на ОРЭМ, через облегчение выхода потребителей на оптовый рынок. Сделать это им предлагалось самостоятельно или при помощи так называемых независимых сбытовых компаний, на деле, как правило, оказывающихся собственными структурами самих потребителей. Однако с учетом технико-административной сложности и, главное, дороговизны процесса выхода, речь по существу идет о том, что на розничном рынке в том или ином виде консервируется монополизм гарантирующих поставщиков для потребителей малого и среднего бизнеса, а также для населения.
Сущностное наполнение института ГП осталось прежним – «за дешево и для всех», или институт «по решению нерешенных» в нормативном регулировании проблем. Нельзя не отметить, что ПП №442 принималось трудно и с многочисленными спорами в сообществе, в основном осознавшем через 6 лет активных реформ, что кардинальное изменение формулы сбыта электроэнергии и мощности является важнейшим вопросом.
В окончательной редакции и в принятых в течение года поправках были учтены многие предложения, направленные на смягчение негативного эффекта осени 2011 года, выразившемся в стремлении все «отнять и поделить» у вышедших за рамки приличий сбытов. Постепенно пришло понимание, что дело не только и не столько в алчности ГП и пресловутых часов использования мощности (ЧЧИМ), а в том, что существовавшая модель не стимулировала ГП к конкурентному поведению. Так все плюсы от формулы трансляции мощности имел сбыт, а все минусы – потребители и, как следствие, остальные участники рынка. В процессе отнесения потребителей в ту или иную группу ЧЧИМ гарантирующий поставщик заведомо имел преимущества, особенно по отношению к малому бизнесу. Вызывал недоумение у профессионалов энергетиков и применявшийся при расчетах эффект совмещения максимумов мощности потребителей в час максимума ГП, приводивший к дестимулированию разнесения максимумов нагрузки с пиковых часов энергосистемы. Все это нужно было менять, но совсем в другом, отличном от ПП №877 направлении, по другим принципам и алгоритмам. Однако развернуться на 180 градусов от заданного постановлением курса было уже невозможно, и работа думающих, ответственных профессионалов свелась к улучшению плохого варианта. Именно в этом ракурсе нужно рассматривать положительные стороны самого ПП №442, в частности – детальное описание взаимодействия сбыта и сетей, изменения в расчетах за передачу, а также новую методику расчета сбытовых надбавок. Там много действительно прогрессивного, и подчас близкого к идеалу, с точки зрения решения назревших проблем.
К примеру, переход на оплату услуг передачи по точкам поставки, при которой, наконец, платить за сетевую мощность будет тот, кто ей действительно пользуется. Это означает, что возникнет не административный, а рыночный барьер для строительства так называемых «золотых», никому не нужных линий и подстанций. Долгожданная дифференциация сбытовой надбавки гарантирующих поставщиков, о которой столько говорилось все эти годы и которая во многом расставляет точки над i в вопросе об эффективности работы региональных ГП по сравнению с корпоративными сбытами, стала реальностью тоже благодаря ПП №442. За эти и другие моменты всем авторам данного постановления и сопутствующих документов мы искренне благодарны. Однако, в целом, как ни печально, этот документ устарел еще до его принятия. Сегодня не 2009 и не 2010 год, когда он был бы востребован и действительно решал бы очень многие проблемы переходного периода. На дворе 2013 год, и розничному рынку электроэнергии во взаимосвязи с оптовым требуется уже совсем другое.
Это понимают и сами авторы постановления – Минэнерго России уже в конце прошлого года заявило о том, что документ временный, и в него активно вносились поправки. В частности, осенью 2012 стало ясно, что решить нарастающую проблему неплатежей со стороны ГП на ОРЭМ «Основные положения» так и не смогли – заменить неплательщика на другую компанию по-прежнему почти невозможно, как и ранее в ПП №530. Мы не согласны с тем, что основная проблема здесь была в длительности процедуры смены ГП, насчитанной в 156 дней. Но то, что это действительно непросто, это факт.
Еще в конце 2009 года авторами этой статьи при обсуждения проблемы в НП ГП и ЭСК был предложен вариант воздействия на должников через специальный институт представителей рынка – так называемых комиссаров, наделяемых особыми полномочиями в отношении проблемного гарантирующего поставщика его кредиторами в рамках договора о присоединении к торговой системе. Суть работы комиссаров рынка должна была состоять в объективном анализе причин неплатежеспособности и выработке рекомендаций по санации сбытового предприятия в рамках нормальной работы на рынке. В случае, если санация невозможна, в действие вступала бы процедура лишения статуса и последующего банкротства с передачей статуса ГП по конкурсу, но решение в этом случае принималось бы всеми сторонами осознанно и с должной подготовкой, а переход к новому ГП был бы максимально мягким. Тогда эта процедура не была принята. Однако с осени 2012 года этот вариант в несколько видоизмененном виде стал снова обсуждаться в сообществе. Выдвинуло его уже нынешнее руководство НП ГП и ЭСК в качестве альтернативы жесткому лишению статуса проблемных ГП с малопредсказуемыми для всех участников рынка последствиями.
Вместо этого ответом Минэнерго и НП «Совет рынка» на усиливающийся кризис неплатежей на ОРЭМ стало упрощение процедуры лишения статуса, юридически оформленное ПП №1482, принятым в канун 2013 года. Статус ГП, согласно этому постановлению, автоматически передается в крупнейшую региональную сетевую организацию – по умолчанию в РСК, входящую в «Холдинг МРСК». А уже потом организуется конкурс на выбор нового ГП из числа сбытовых компаний, сводящийся, по сути, к выкупу долгов прежнего ГП по договору уступки права требования. Однако лишение статуса, если под этим нет еще какой-нибудь подоплеки, может состояться лишь в случае накопления очень существенных по размеру и практически невозвратных долгов. Для претендентов на звание ГП по данной зоне участие в таких конкурсах становится практически бессмысленным, с точки зрения бизнеса. В условиях жесткого и исключительно административного регулирования доходов сбытовых компаний вернуть затраченные на конкурсе средства будет практически невозможно. Поэтому принятые поправки с большой вероятностью могут привести к постепенному переходу функций ГП в проблемных регионах в сетевые компании МРСК на неопределенный срок. Вообще, по нашему мнению, для дальнейшего развития рынка электроэнергии в этом нет ничего страшного. Правда, при одновременном радикальном упрощении работы подлинно независимых сбытовых компаний на розничном рынке в рамках единой региональной ГТП. Если этого не сделать, то произойдет возврат к совмещению функций все еще не избавившихся от монополизма ГП и по-прежнему естественно монопольных сетей. Тогда, конечно, такую передачу функций приветствовать никак нельзя. Что же касается сокращения сроков передачи функций ГП – мы думаем, что реальные сроки «недружественного» подхвата сетями функций ГП в «аварийных» условиях будут никак не меньше тех самых 156 дней, а может быть и больше.
Еще одним аргументом против такой передачи является проводимая сегодня реформа сетевого комплекса. Сообщество внимательно следит за тем, что происходит в МРСК и ФСК, и пока, как и в случае с ПП №442, мы наблюдаем лучший выбор из двух плохих. По крайней мере, ФСК не поглощает МРСК, как планировалось вначале. То, что «Холдинг МРСК» в прошедшие годы не оправдал возлагаемых на него надежд, привело к ситуации тотальной «турбулентности» во всем сетевом комплексе страны. Это касается теперь и ФСК, и территориальных сетевых организаций – различных городских и районных сетей напряжением 0,4- 10 кВ, не входивших ранее в «большую энергетику» страны. Касается потому, что, к сожалению, в нашей глубоко укоренившейся традиции любые вопросы, возникающие в системе управления и управляемости субъектов экономики, решаются почти всегда в одном ключе – «консолидации» и укрупнения, с «вертикализацией» функций управления. Почему это происходит – в экономике и не только – отдельный вопрос. Но именно это и случилось в сетевом комплексе – его действительно не самое удовлетворительное функционирование и развитие в последние годы привело, в конце концов, к административному зуду объединения и укрупнения. Не будем останавливаться подробно на причинах проблем сетевого комплекса и тем более анализе того, что происходит в этом секторе.
Однако то, что именно излишняя вертикализация управления и консолидация активов (как в самих МРСК так и в холдинге в целом) во многом и привели распределительный сетевой комплекс к сегодняшнему кризису, все-таки отметим. Нельзя управлять, а главное – развивать районные (в старой советской терминологии) энергосистемы из Москвы, отстраняя от этого процесса регионы. Тем более это касается городских и сельских сетей, входящих в независимые территориальные сетевые организации. Та модель, что предлагается сегодня, этот ключевой негативный фактор только усиливает.
Мы по-прежнему считаем, что ФСК должна быть не столько бизнесом, сколько инфраструктурой под полным контролем государства, по возможности объединенная с «Системным оператором», как в большинстве развитых стран. По факту, ФСК и воспринимается тем же правительством как инфраструктура при принятии ключевых решений, но почему-то на рынке это тщательно маскируется. При этом в компании должны оставаться действительно межсистемные и системообразующие линии и подстанции, а не просто сети напряжением выше 110 кВ, независимо от их роли в энергосистеме. Соответственно не должно быть потребителей, присоединенных к сетям ЕНЭС. Как и вопроса об уходе от перекрестки в сетях путем ликвидации договоров последней мили. Если есть потребитель, присоединенный к сети, значит, эта сеть распределительная. Точка.
В генерации в 2012 году ничего знаменательного также не происходило. Старые паросиловые ТЭЦ по-прежнему замыкали самые дорогие заявки на рынке РСВ, в то время как остальные электростанции, в первую очередь атомные и гидро-, зарабатывали на нем сверхприбыли. Частные ТГК по-прежнему балансировали на грани рентабельности или демонстрировали убытки, а преимущественно государственные ОГК, вместе с иностранцами – E.on и Enel – показывали хорошую динамику прибыли. Исключения – «ТГК -1» и «Фортума», только подтверждали правило. Мощность на рынке продавалась по тем же обрезанным ФАС ценам конкурентного отбора мощности (КОМ), дискредитируя само понятие этого рынка. Еще один псевдорынок – договоров предоставления мощности (ДПМ) – более или менее успешно функционировал, предоставляя возможность время от времени лидерам страны нажимать пусковые кнопки на вновь вводимых современных блоках, одновременно штрафуя отстающих по срокам и превращая заседания набсовета НП «Совет рынка» в подобие заседаний партхозактивов. Архитекторы реформы время от времени оправдывались перед критиками слева и справа, обвинявших их в ее провале, утверждая при этом, что именно такую реформу они и задумывали, и другой у нас в стране и быть не могло.
Теплоснабжение
В теплоснабжении также все было по-прежнему. Все больше регионов, столкнувшись с политическими предвыборными ограничениями на рост тарифов в ЖКХ, попадали в ловушку дисбалансов, когда установленные заниженные тарифы и нормативы на тепло не обеспечивают необходимой валовой выручки предприятий при существующей энергоэффективности наших теплоснабжающих систем. ФЗ №190 «О теплоснабжении», по большому счету, так и не заработал, и наглядным подтверждением этому может служить количество утвержденных схем теплоснабжения. Это же можно, в значительной степени, отнести и к ФЗ №261 «Об энергосбережении и повышении энергетической эффективности», в соответствии с которым было утверждено мизерное количество энергопаспортов по сравнению с планируемым. Инструменты, коими являются энергоэффективность и энергосбережение, в этом законе объявлены целями, а потому его практическая реализация идет очень трудно. Особенно в ЖКХ.
ЖКХ
ЖКХ – оставалось больной темой для населения и властей и в 2012 году. Эффективные реформы в электроэнергетике и теплоснабжении невозможны без успеха преобразований в этой сфере.
Люди судят об успехах почти всех реформ в стране именно по «самочувствию» ЖКХ. Оно было в 2012 неудовлетворительным. Нельзя сказать, что год был совсем для этой отрасли потерян, – уже одно то, что в сентябре начали действовать новые правила предоставления коммунальных услуг и новые нормативы ЖКУ, стало заметным событием. Эти документы – большой шаг вперед по сравнению с их предшественниками, ПП №№ 307 и 306. Но революции в виде долгожданного здравого экономического смысла и гармонии во взаимоотношениях субъектов на рынке ЖКХ, стимулирующих их к максимизации прибыли не только за счет откровенного жульничества и массовых неплатежей, но и нормальной цивилизованной рыночной деятельности, в 2012 году не случилось.
Совокупные и взаимопроникающие долги в энергетике и ЖКХ продолжали расти и приблизились, по некоторым оценкам, к 1 трлн рублей. Это соответствует примерно годовой стоимости теплоснабжения, предъявляемой потребителям всей страны, или же годовой стоимости всей электроэнергии на ОРЭМ. Что с этим делать и смогут ли предлагаемые решения о поэтапном переходе на RAB-регулирование в тепло- и водоснабжении (а также расчеты затрат по альтернативой котельной) кардинально изменить ситуацию, пока не понятно.
Ясно одно: этими проблемами надо заниматься, а не только говорить о них. Также мы убеждены, что надежды отдельных чиновников правильно все посчитать в тарифах в целом по стране, усреднить и, таким образом, все в основном решить, не наивны, а скорее отражают распространенный сугубо технократический и макроэкономический подходы хорошо образованных теоретически людей, к сожалению, не имеющих глубокого практического опыта работы в руководимых ими отраслях. Это сказывается тем более, когда эти важнейшие инфраструктурные отрасли, как и экономика в целом, в основном управляются в ручном режиме.
Настоящие же решения, в нашем понимании, как и раньше, лежат в совсем иной плоскости. Об этом теоретики и практики отрасли, мы уверены, отлично осведомлены. И электроэнергетике, и теплоснабжению, и ЖКХ помимо синхронизации процессов реформирования нужны гораздо большая самостоятельность как субъектов рынков, так и регионов в создании условий для становления, возвращения и нормального экономического здоровья. Тарифы и цены должны отражать экономическую действительность, а правила рынков должны ограничивать их рост. Социальные же функции должно выполнять государство через систему налогов и сборов, не перекладывая эту ношу на инфраструктурные отрасли экономики. И тогда у нас действительно появятся долгожданные прорывы в решении многолетних проблем. Будем надеяться, что наступивший 2013 год приблизит нас к этому.
