В связи с председательством Украины в Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) в 2013 г. у Киева появляется серьезная возможность разработать и реализовать программу, полезную для всего Евро-Атлантического и Евразийского сообщества безопасности. Украине следует сполна воспользоваться этим беспрецедентным шансом, продемонстрировать способность выступать в роли лидера и вдохновлять других для достижения реального прогресса в решении сложных проблем.
Основные темы
- В период своего председательства Киев столкнется с уникальными вызовами, связанными с внутриполитическими процессами на самой Украине и напряженными отношениями с некоторыми странами — членами ОБСЕ, а также с сохраняющимся негативным представлением о ee «послужном списке» в области обеспечения прав граждан.
- Если Украина в качестве председателя выдвинет беззубую, основанную на поддержании статус-кво программу действий либо станет препятствовать деятельности институтов или миссий ОБСЕ в любой сфере, это будет лить воду на мельницу критиков Киева в самой стране и за рубежом.
- Украина столкнется с «предсказуемо непредсказуемыми» кризисами — в частности, с ростом напряженности между Молдавией и сепаратистским Приднестровским регионом, расширением боевых действий на спорной территории Нагорного Карабаха, а также экономической и политической нестабильностью в Белоруссии.
- При разработке программы Киеву следует сосредоточиться на небольшом наборе благоприятных возможностей, имеющихся в каждом измерении деятельности ОБСЕ в сфере безопасности — военно-политическом, экономическом и человеческом, которые позволяют непосредственно подкрепить концепцию Евро-Атлантического и Евразийского сообщества безопасности.
- Чтобы добиться успеха, Украине необходимо придавать особое значение укреплению доверия между странами ОБСЕ.
- Украина должна задействовать возможности собственных высокопоставленных дипломатов и уважаемых международных экспертов, а также тесно координировать свою деятельность с предыдущим и будущим государствами — председателями ОБСЕ.
Придавать приоритетное значение урегулированию Приднестровского конфликта. Украина — один из гарантов переговорного процесса в формате «5 + 2» по урегулированию конфликта между Молдавией и Приднестровьем, а также крупнейший сосед Молдавии. Таким образом, у Киева есть уникальные возможности, чтобы убедить все заинтересованные стороны придерживаться общей стратегической линии. Президенту Украины Виктору Януковичу следует обратиться к коллегам из других стран ОБСЕ с призывом оказать ему помощь.
Найти баланс между обеспечением энергетической безопасности и воздействием энергетики на экологию. Украине необходимо выступить с инициативой в области энергетической безопасности, содержащей необходимый баланс между нынешней острой потребностью в механизме «раннего оповещения» в энергетической сфере под эгидой ОБСЕ и задачами в области энергоэффективности и защиты окружающей среды. Киев должен привлекать внимание к долгосрочным последствиям существующей в регионе практики в области энергетики в плане безопасности, в том числе к ее воздействию на экологию и развитие человека.
Начать процесс исторического примирения. Напряженность, связанная с исторической памятью, является одной из движущих сил конфликтов на пространстве ОБСЕ. Киев должен выступить с инициативой по историческому примирению в масштабе всей Организации, в качестве первого шага четко продемонстрировав поддержку этого процесса внутри страны, а также в отношениях с соседями и используя успешный опыт других стран — членов ОБСЕ.
Введение
1 августа 1975 г. после почти трех лет обсуждения и дебатов делегаты от 35 стран, представлявших оба противоборствующих лагеря в «холодной войне» и три континента, подписали соглашение относительно набора основополагающих принципов, призванных укрепить безопасность в Европе и соседних регионах. Этот документ, известный как Хельсинкский Заключительный акт, по сей день остается политическим фундаментом сотрудничества стран Евро-Атлантического и Евразийского регионов по вопросам безопасности. Сегодня преемником Хельсинкского совещания является Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе, объединяющая 57 государств. В 2013 г. ее является Украина.
Другие материалы эксперта… Деятельность ОБСЕ — хранительницы наследия Хельсинкского Заключительного акта — воплощает собой ряд основополагающих принципов в области безопасности, объединенных в три общих измерения. Принципы первого измерения — военно-политической безопасности — гарантируют «суверенное равенство» и территориальную целостность стран-участниц, а также предусматривают «мирное урегулирование споров». Второе измерение охватывает сотрудничество в области экономики, науки и техники, а также охраны окружающей среды на основе общих проектов и стандартов, при- званных снизить вероятность споров, связанных с экономическими факторами. Третье и последнее измерение — человеческое — предусматривает признание за гражданами государств-участников ряда основополагающих прав, в том числе на свободу передвижения, контакты на основе семейных связей, доступ к образованию на родном языке, свободное получение и распространение информации, а также культурные и коммерческие обмены. ОБСЕ по сути представляет собой площадку для обсуждения важных проблем региональной безопасности и сотрудничества и их решения в рамках согласованных принципов.
Этими принципами ОБСЕ руководствуется и сегодня. Организация имеет ограниченный штат сотрудников, в основном работающих в Секретариате в Вене, и три учреждения — Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ) со штаб-квартирой в Варшаве, Управление представителя по вопросам свободы СМИ со штаб-квартирой в Вене и Управление верховного комиссара по делам национальных меньшинств со штаб-квартирой в Гааге. Все эти институты обладают достаточно высокой гибкостью и самостоятельностью (полную информацию о структуре ОБСЕ см. в приложении 1). В то же время ни одно из этих учреждений не подменяет собой главную функцию ОБСЕ. Каждая страна-участница имеет представителя в Постоянном совете Организации, но основные решения принимаются правительствами и согласовываются путем переговоров на высшем уровне. Таким образом, ОБСЕ по сути представляет собой площадку для обсуждения важных проблем региональной безопасности и сотрудничества и их решения в рамках согласованных принципов.
В качестве политической договоренности Хельсинкский Заключительный акт не предусматривал формальных, юридически обязывающих обязательств. Аналогичным образом и у сегодняшней ОБСЕ нет ни «юридического лица» в качестве международного актора, ни правовых полномочий для разрешения или запрета тех или иных действий государств-участников. Однако считать ОБСЕ слабой или малозначительной организацией было бы большой ошибкой.
Напротив, она представляет собой единственный орган, где на равной основе представлены все 57 государств Евро-Атлантического и Евразийского регионов, имеющий четкий мандат на деятельность во всех измерениях общей региональной безопасности — измерениях, чья взаимозависимость с течением времени и развитием технологий постоянно усиливается. Более того, ОБСЕ нельзя считать сильной или слабой саму по себе. Она выражает коллективную политическую волю стран-участниц под руководством председателя. Таким образом, говорить о слабости ОБСЕ — значит критиковать взаимодействие государств-участников или дипломатические и лидерские способности страны-председателя. ОБСЕ — это зеркало, отражающее общее состояние между странами-участницами, не больше и не меньше.
При умелом ведении дипломатии и наличии амбициозных, но четко определенных и реалистичных целей председательство Украины в ОБСЕ может способствовать существенному прогрессу в решении проблем безопасности, затрагивающих не только саму Украину, но и ОБСЕ в целом.
Положительным в этой ситуации является то, что ОБСЕ по определению отличается гибкостью и потенциально обладает всей силой коллективной воли крупнейших акторов региона. Таким образом, председательство в ней открывает гигантские возможности. Украина может извлечь пользу из повышенного внимания к себе и благодаря престижному посту, который она занимает, предпринять дипломатические усилия в Евро-Атлантическом и Евразийском регионах на самом высоком уровне. При умелом ведении дипломатии и наличии амбициозных, но четко определенных и реалистичных целей ее председательство может способствовать существенному прогрессу в решении проблем безопасности, затрагивающих не только саму Украину, но и ОБСЕ в целом. Если же Киев не поставит перед собой амбициозных целей и не подкрепит деятельность на посту председателя всем имеющимся политическим капиталом, 2013 г. и для Украины, и для ОБСЕ будет потрачен впустую. Более того, критика в адрес Украины станет преобладающим политическим обертоном, что спровоцирует изматывающий и ненужный конфликт между председателем и государствами-участниками, а сама ОБСЕ может быть серьезно ослаблена.
Что выигрывает Украина
Председательство Украины как минимум привлечет значительное внимание международного сообщества к приоритетам Киева и даст стране шанс на то, чтобы ее воспринимали как одного из лидеров Евро-Атлантического/Евразийского сообщества. Кроме того, наблюдатели, несомненно, будут судить о ее деятельности на посту председателя, сравнивая ее с успехами и провалами недавнего прошлого. Киев должен стремиться не только произвести благоприятное впечатление по сравнению с прежним опытом, но и стать инициатором серьезных действий, дать Организации импульс, а не просто играть роль пассивного хранителя Хельсинкских принципов.
Для других посткоммунистических государств председательство в ОБСЕ служило важной площадкой для демонстрации зрелости их дипломатического потенциала, приверженности их политических лидеров Хельсинкским принципам и завоевания уважения со стороны других стран — участниц Организации благодаря лидерской роли в решении ключевых проблем региональной безопасности. Вскоре после падения коммунистических режимов в Центральной и Восточной Европе Чехословакия (в 1992 г.) и Венгрия (в 1995 г.) использовали пост председателя, чтобы продемонстрировать решимость полностью присоединиться к семье европейских и евроатлантических государств, а также готовность соблюдать и воплощать в жизнь Хельсинкские принципы (хотя в выработке этих принципов в свое время участвовали дискредитированные коммунистические правительства обеих стран). Аналогичным образом председательство Польши (в 1998 г.) и Румынии (в 2001 г.) стало важной проверкой подлинности превращения этих государств в ответственных партнеров, способных в полной мере оценить и выполнять свои обязанности, связанные с членством в других многосторонних организациях, и прежде всего в Евросоюзе (краткие сведения о предыдущих председательствах см. в приложении 2).
Конечно, в истории председательств есть не только позитивные примеры. Так, Казахстан предпринял немалые усилия, чтобы занять пост председателя ОБСЕ в 2010 г., и когда он встал у руля, многие видели в этом благоприятную возможность для постсоветского государства продемонстрировать неуклонную и беспристрастную поддержку Хельсинкских принципов, несмотря на наличие у него внутриполитических проблем, связанных как раз с этими принципами.
Но хотя поначалу Казахстан всячески подчеркивал готовность «выступать за соблюдение базовых принципов открытого участия неправительственных организаций в деятельности» ОБСЕ и обещал обеспечивать влияние и независимость ее надзорной правозащитной структуры — БДИПЧ, в 2011 г. Астана противодействовала работе тех самых групп, которые она обязалась защищать. Неправительственные организации и правозащитники были возмущены жестоким подавлением казахстанскими властями серии акций протеста в городе Жанаозене. И хотя казахстанская сторона изо всех сил старалась успешно провести саммит ОБСЕ в декабре 2010 г., впечатление о председательстве Астаны было омрачено ее последующими нападками на Организацию. В частности, после того, как наблюдатели ОБСЕ заявили о нарушениях в ходе недавних выборов в Казахстане, президент Нурсултан Назарбаев подверг Организацию критике, уподобив ее кораблю с «креном на один бок»1.
Тем не менее во многих отношениях председательство Казахстана следует признать успешным. Благодаря активной и динамичной деятельности на посту главы ОБСЕ и значительным усилиям, предпринятым для проведения саммита в Астане (в год 35-летнего юбилея принятия Хельсинкского Заключительного акта) стране удалось заявить о себе в том, что касается вопросов евро-атлантической/евразийской безопасности. Саммит в Астане стал первой за одиннадцать лет встречей на высшем уровне в рамках ОБСЕ, на которой участники обсудили (хотя в конечном счете и отвергли) амбициозную декларацию, призванную повысить возможности Организации по борьбе с угрозами, возникающими для ее стран-участниц. Наконец, особенно успешной была деятельность Казахстана по обузданию кризисов — а это считается одним из главных тестов на эффективность дипломатии и лидерские способности.
Перед ОБСЕ в любой момент может встать необходимость реагировать на кризисы в сфере безопасности в Евро-Атлантическом регионе, поэтому ее председатель всегда должен быть готов к любым неожиданностям. Именно так случилось весной 2010 г., когда в Киргизии разразился политический кризис, сопровождавшийся волной межэтнического насилия. За акциями протеста против правительства президента Курманбека Бакиева последовали столкновения между киргизами и узбеками на юге страны. Казахстан, учитывая его «двойную» ответственность как крупного соседнего государства и председателя ОБСЕ, не мог не отреагировать на эти события. Президент Назарбаев вместе с коллегами из США и России предпринял шаги, способствовавшие уходу Бакиева в отставку и налаживанию диалога с переходным правительством во главе с Розой Отунбаевой. Казахстанский парламентарий Жаныбек Карибджанов в качестве спецпредставителя ОБСЕ отправился в Бишкек, чтобы обеспечить поддержку передачи власти и участвовать в мониторинге процесса полного прекращения столкновений2.
Еще один пример урегулирования кризиса связан с председательством Литвы в ОБСЕ в 2011 г. В декабре 2010 г., буквально за неделю до того, как Вильнюс должен был приступить к обязанностям председателя, ОБСЕ и другие международные наблюдатели осудили манипуляции на президентских выборах в соседней с Литвой Белоруссии. Сотрудники белорусских спецслужб избивали и арестовывали участников антиправительственной демонстрации, собравшихся вечером 19 декабря, в день выборов, на главной площади Минска. В течение нескольких следующих месяцев ситуация только ухудшалась. На растущую волну протестов власти отреагировали жестко — новыми избиениями, арестами, масштабными репрессиями против оппозиционных политиков, их сторонников и правозащитников, представлявших различные политические силы. К лету 2011 г. паранойя режима дошла до того, что в качестве покушений на безопасность государства стали квалифицироваться хлопки в ладоши, звонки мобильных телефонов и просто появление групп людей в общественных местах3.
Литва оказалась в трудном положении. Она имела тесные экономические связи с Белоруссией и традиционно проводила политику сотрудничества с белорусским народом, но Вильнюсу пришлось критиковать эксцессы, допускавшиеся президентом Александром Лукашенко. Как председатель ОБСЕ Литва протестовала против закрытия по приказу Лукашенко представительства Организации в Минске. Однако она не присоединилась к 14 странам-участницам, выступившим за применение «московского механизма» ОБСЕ, предусматривавшего создание независимой миссии для сбора данных о репрессиях против демонстрантов в ночь после выборов4.
Несомненно, и Украине придется столкнуться с «предсказуемо непредсказуемыми» кризисами — если не в других регионах, то по соседству. Накал конфликта между ее соседом Молдавией и Приднестровским регионом, стремящимся отделиться от этой страны, после обострения в январе 2012 г., когда российскими миротворцами был застрелен молодой молдаванин, существенно снизился. Но в любой момент может про- изойти новое усиление напряженности из-за постоянно существующих «болевых моментов» — ограничений в плане свободы передвижения, образования, языка и иных основополагающих прав, которых лишены некоторые жители региона. Если конфликт снова обострится, Украине придется заниматься им сразу по двум линиям: как председателю ОБСЕ и одному из гарантов безопасности в рамках посредничества под эгидой Организации в формате «5 + 2». В рамках этого процесса Приднестровье, Молдавия, Украина, Россия и ОБСЕ, а также наблюдатели — США и ЕС — ищут пути урегулирования конфликта путем переговоров.
Существует и множество сценариев, которые могут привести к политическому кризису или кризису в сфере безопасности, связанному с Белоруссией. Эта страна продолжает двигаться по опасному пути: неопределенность в экономической сфере сочетается с политическими репрессиями. Ее затруднения усугубляются последствиями недавнего глобального финансового кризиса, нежеланием России продолжать субсидирование ненадежного «государства-клиента» и экономическим спадом в Европе. Если дело дойдет до кризиса, Украине придется на него реагировать — из-за географической близости двух государств, наличия у них трансграничных экономических, экологических и семейных связей, а также в связи с тем, что в этом случае Украина и другие страны ОБСЕ, например, Литва, Россия и Польша, скорее всего будут вынуждены принимать все больше эмигрантов из Белоруссии.
Аналогичным образом вечную болевую точку на юго-восточной периферии Европы представляет собой тлеющий конфликт между Арменией и Азербайджаном из-за статуса спорного Нагорно-Карабахского региона: он также может стать головной болью для Украины. Насилие и убийства на линии противостояния стали нормой, Армения и Азербайджан усиленно вооружаются, а провокационные заявления и националистические демарши, предназначенные для внутриполитического потребления, легко могут повысить напряженность вплоть до перерастания в прямой международный конфликт. Если боевые действия возобновятся, не исключено, что в конфликт окажутся вовлечены региональные державы, например, Россия и Турция5.
Хотя разрешение этих потенциальных кризисов не является исключительной и даже главной обязанностью ОБСЕ, страны-участницы будут ожидать от председателя — Украины — осторожного и сбалансированного подхода, а при необходимости и достаточно оперативных действий. Непростым фоном для председательства Киева станут и вызовы регионального масштаба — в частности, последствия долгового кризиса в Европе, влияние экономического Евразийского союза, создать который предлагает Россия, а также приливы и отливы внутриполитического процесса в различных странах. Тем не менее в этой ситуации Украина имеет шанс доказать свою способность быть на высоте положения в качестве лидера Евро-Атлантического и Евразийского регионов в трудные времена.
Уникальные вызовы Украине
На посту председателя ОБСЕ Украина столкнется с рядом уникальных вызовов, связанных с внутриполитическими процессами в стране, напряженными отношениями с некоторыми членами Организации и сохраняющимся негативным представлением о верности самого Киева Хельсинкским принципам. Самым насущным и очевидным из этих вызовов станет проблема доверия к Киеву в вопросах, касающихся человеческого измерения.
Украина постоянно подтверждает намерение выполнять обязательства в рамках человеческого измерения — в частности, она поставила подпись под декларацией саммита в Астане в 2010 г.6 В ней участники саммита отмечали: «Будучи убеждены, что присущее человеческой личности достоинство лежит в основе всеобъемлющей безопасности, мы подтверждаем неотъемлемость прав человека и основных свобод, а также то, что их защита и продвижение являются нашей первоочередной ответственностью... Мы ценим важную роль, которую играют гражданское общество и свободные СМИ в оказании содействия нам в обеспечении полноценного соблюдения прав человека, основных свобод, демократии, в том числе свободных и справедливых выборов, а также верховенства закона».
Украина имеет шанс доказать свою способность быть на высоте положения в качестве лидера Евро-Атлантического и Евразийского регионов в трудные времена.
Аналогичным образом, когда Киев готовился стать председателем, тогдашний министр иностранных дел Украины Константин Грищенко подчеркивал: «Реализация существующих обязательств по человеческому измерению будет занимать приоритетное место в повестке дня председательства Украины»7. Но если те же стандарты не будут применяться во внутренней политике страны, другие государства-участники, несомненно, воспримут это обещание как акт вопиющего лицемерия.
При этом именно ситуация в данной сфере уже вызывает немало критики в адрес Киева — со стороны как украинской политической оппозиции, так и известных международных акторов и лидеров других стран ОБСЕ. В частности, Сенат США недавно принял резолюцию, осуждающую уголовное преследование и продолжающееся тюремное заключение бывшего премьер-министра Юлии Тимошенко и ее политических союзников8. Ряд европейских лидеров, включая и членов Парламентской ассамблеи ОБСЕ, демонстративно посещают Тимошенко в тюрьме и требуют ее освобождения9. Заключение Тимошенко стало одним из главных препятствий на пути углубления отношений Украины с ЕС: в частности, из-за него затормозились прежде успешные переговоры Киева о заключении с Брюсселем глубокого и всеобъемлющего соглашения о свободной торговле. В неловкое положение Киев ставит и тот факт, что некоторые европейские лидеры не желают даже фотографироваться вместе с президентом Виктором Януковичем и посещать мероприятия, проходящие на Украине, как это было с чемпионатом Европы по футболу в 2012 г.10
Доверие к Украине в плане человеческого измерения значительно подорвали и парламентские выборы в этой стране, прошедшие в октябре 2012 г. Международные наблюдатели, в том числе представители БДИПЧ и Парламентской ассамблеи ОБСЕ, указывали на «злоупотребление административным ресурсом, непрозрачность финансирования избирательной кампании и партий, несбалансированность освещения» выборов в СМИ11. Вашингтон постоянно подчеркивает, что Украине необходимо сохранять стандарты свободных и честных выборов, сформировавшиеся после 2004 г.; американские официальные круги, подтверждая приверженность сотрудничеству с Украиной, одновременно выражают глубокое разочарование в связи с последними тенденциями в выборном процессе12.
Проблема слабой и непоследовательной политики в области защиты прав собственности на Украине способна серьезно подорвать имиджевый эффект от ее председательства в глазах потенциальных инвесторов и торговых партнеров из евро-атлантических и евразийских государств.
Уникальные вызовы, с которыми Украина столкнется в период председательства, не исчерпываются человеческим измерением. В плане военно-политической безопасности она оказалась в необычном и потенциально дискомфортном положении крупнейшей внеблоковой страны на евро-атлантическом и евразийском пространстве. Не входя ни в Организацию Североатлантического договора (НАТО), ни в Организацию Договора о коллективной безопасности (ОДКБ), Украина зачастую вынуждена в одиночку решать серьезные проблемы собственной безопасности, связанные, например, с напряженными отношениями с Россией или общей нестабильностью в Черноморском регионе13.
Это необычное положение в сфере евро-атлантической и евразийской безопасности может иметь чрезвычайную ценность для формирования и инклюзивного понимания концепции регионального сообщества безопасности, но на посту председателя Украина рискует подвергнуться и целенаправленной критике со стороны соседей, вовлеченных в соперничество в этой области. Конечно, Украина будет не первым председателем ОБСЕ, отягощенным собственными неурегулированными конфликтами. У Греции, занимавшей этот пост в 2009 г., и Испании, возглавлявшей Организацию в 2007-м, тоже имелись территориальные споры с другими странами ОБСЕ: у Греции — с Турцией из-за Северного Кипра, а у Испании — с Великобританией из-за Гибралтара. Что же касается Украины и России, то между ними продолжаются споры о трубопроводных маршрутах, сухопутных и морских границах, правах на природные ресурсы — впрочем, двум странам удалось сделать позитивный первый шаг к нормализации двусторонних отношений в сфере безопасности благодаря компромиссному разрешению территориального конфликта вокруг Керченского пролива14.
Наконец, на председательство Украины могут повлиять и ее напряженные отношения с Россией по экономико-экологическому измерению. Будущая стабильность украинской экономики и перспективы продолжения роста зависят от ее способности найти альтернативу импортируемому российскому газу, который страна вынуждена закупать по ценам выше рыночных. В то же время Россия зависит от возможности про- давать газ странам Центральной и Западной Европы с использованием транзитных трубопроводов, проходящих по территории Украины. Хотя со временем Россия, вероятно, построит газопровод «Южный поток», проходящий через Черное море и позволяющий транспортировать голубое топливо в Европу в обход Украины, пока Москва и Киев продолжают быть «скованными одной цепью», и риск еще одной газовой войны по образцу 2000-х годов вполне реален, особенно в холодные зимние месяцы, которыми завершится председательство Киева в ОБСЕ.
Более того, Украине, возможно, будет непросто поощрять высокие стандарты торговли и экономического развития в Евро-Атлантическом и Евразийском регионах — ведь в самой стране режим прав собственности страдает глубокими изъянами, а распространенная коррупция породила многолетнюю традицию корпоративного рейдерства, от которого страдают и иностранные инвесторы15. Проблема слабой и непоследовательной защиты прав собственности на Украине способна серьезно подорвать пиаровскую выгоду от ее председательства в глазах потенциальных инвесторов и торговых партнеров из евро-атлантических и евразийских государств.
Постоянной темой в ходе пребывания Украины на посту председателя ОБСЕ в 2013 г. станет необходимость находить баланс между благородными обязательствами и устремлениями, с одной стороны, и разочаровывающими реалиями — с другой. Наряду с преимуществами и благоприятными возможностями, связанными с председательством, у Украины будут возникать трудности, вызванные хорошо известными и давними недостатками в ее собственной внутренней политике, институциональном развитии и отношениях с другими странами. В этой связи Киеву не следует воспринимать критику со стороны других государств-участников как попытки подорвать легитимность его председательства в ОБСЕ; напротив, ему стоит воспользоваться возможностью продемонстрировать подлинное лидерство и способность изменить ситуацию к лучшему.
Что необходимо для успеха
Успех или провал Украины в роли председателя будет во многом зависеть от того, какие инструменты, характерные особенности и амбиции она привнесет, заняв этот пост. На самом основополагающем уровне речь идет о том, чтобы Киев задействовал необходимые институциональные ресурсы для выполнения сложной задачи — координации действий между собственным политическим руководством секретариатом и миссиями ОБСЕ, а также государствами-участниками. Но просто избегать конфликтов и проблем будет недостаточно — Украина должна предвосхищать возможные затруднения и привлекать серьезные государственные ресурсы в рамках амбициозной и убедительной концепции евро-атлантической и евразийской безопасности.
В качестве председателя Украине следует в первую очередь сосредоточить институциональные ресурсы в Рабочей группе по председательству в ОБСЕ — структуре, которая создается в столице каждой страны, возглавляющей Организацию, для поддержки и координации ее деятельности. Этот орган должен возглавлять высокопоставленный и уважаемый дипломат, в его составе необходимо иметь экспертов по всем трем измерениям ОБСЕ, он должен быть в состоянии реализовать масштабные инициативы председателя. В случае Украины в Киеве необходимо иметь сильную рабочую группу с прямым и беспрепятственным доступом к министру иностранных дел, который, в свою очередь, должен иметь особый доступ к президенту. Сам министр также должен быть готов посвящать значительное время исполнению председательских обязанностей.
В ходе председательства Ирландии в 2012 г. это было трудно обеспечить, поскольку глава ирландского МИДа также занимал пост вице-премьера с соответствующими политическими функциями и отвечал за бюджетные вопросы16. Украинскому министру иностранных дел Леониду Кожаре необходимо посвящать ОБСЕ и связанным с ней проблемам до половины рабочего времени, спланировать визиты во все 17 регионов, где действуют миссии Организации, и консультироваться по вопросам, затрагивающим ее деятельность, с лидерами стран-участниц. Особенно острыми эти требования по времени станут накануне встречи министров в конце года, но и до этого одной из главных задач будет оперативное реагирование на неизбежно возникающие кризисы в различных сферах ответственности ОБСЕ. Если возникнет ощущение, что председатель тормозит работу миссий ОБСЕ или Секретариата либо препятствует ей, это повредит как самой Организации, так и репутации Украины в качестве ее главы17.
Украине стоит, как это делали прежние председатели, иметь специальных «офицеров связи» в своих посольствах в крупных странах ОБСЕ, в частности, в Вашингтоне, Брюсселе и Москве, а также в Варшаве и Гааге, где находятся учреждения Организации. У Киева также будет возможность назначать специальных представителей по целому ряду вопросов. Украина может не только продемонстрировать интерес к таким сферам, как гендерное равенство, кибербезопасность и незаконная торговля людьми, но и повысить собственную репутацию, выбирая представителями высококвалифицированных экспертов, отличающихся высочайшим профессионализмом и по возможности представляющих разные страны и регионы. Важнейшим приоритетом в работе спецпредставителей Киева должна быть эффективность. По насущным вопросам, затрагивающим Украину, таким как Приднестровский конфликт, чрезвычайно важно назначить спецпредставителей высочайшего уровня, способных завоевать уважение всех сторон, и снабдить их необходимыми ресурсами.
Хотя Украина будет нести полную ответственность за успех или провал своего председательства, продуктивную программу на этот год ей не обязательно разрабатывать и воплощать в одиночку. В рамках ОБСЕ существует механизм, обеспечивающий преемственность действующего председательства по отношению к предыдущему и следующему — так называемая «тройка». В рамках этого механизма председателю оказывают помощь его предшественник и будущий преемник. В 2013 г. Украине следует тесно координировать свои действия с партнерами по «тройке» — Ирландией и Швейцарией, которые могут принести ей пользу своим уникальным опытом. Ирландия как бывший председатель обладает последней информацией о состоянии учреждений и инициатив ОБСЕ, а также опытом организации последнего совещания министров в Дублине в декабре 2012 г. Важнейшие инициативы предыдущего председателя могут обеспечить содержательную преемственность программы, которую предложит Украина на 2013 г.
Особое значение будет иметь координация действий со Швейцарией, которая займет председательское кресло в 2014 г.: она будет способствовать развитию и продолжению инициатив, выдвинутых Украиной. Кроме того, швейцарцы уже приступили к разработке планов на 2014 г. и, возможно, смогут помочь Украине собственными ресурсами в период ее председательства. Более того, подобно Украине Швейцария не входит в НАТО и ЕС, поэтому ей нужно будет согласовывать действия с обоими альянсами и подчеркивать свой статус «честного посредника». Сербия, которая станет главой ОБСЕ в 2015 г., также является внеблоковым государством, и у нее может найтись много общего с Украиной и Швейцарией в преддверии саммита «Хельсинки + 40», который пройдет в период ее председательства — в сорокалетний юбилей Хельсинкского Заключительного акта. Ожидается, что этот саммит привлечет серьезное внимание международного сообщества, поскольку государства-участники будут добиваться консенсуса по целому пакету содержательных документов.
Относительно не столь далекого будущего следует отметить, что заседание Совета министров иностранных дел в Киеве в декабре 2013 г., разумеется, должно пройти без сбоев и по-деловому, создавая позитивный прецедент для дальнейших подобных встреч. Это в первую очередь политическое мероприятие, но пристальное внимание будет приковано также к техническим навыкам и инфраструктуре организатора. Независимо от того, удастся ли Киеву обеспечить принятие важных консенсусных документов, само его проведение будет полезно для международной репутации Украины и даст ей возможность воспользоваться в целом успешным опытом организации чемпионата Европы по футболу в 2012 г.
Недавние председательства могут служить полезными примерами в плане разработки годовой программы, кульминацией которой становится декабрьское заседание на уровне министров. Программу Литвы на 2011 г., последовавшей за резонансным и амбициозным председательством Казахстана, отличал весьма широкий охват. Литовцы, пользуясь рекомендациями большого числа государств-участников, сформулировали десятки масштабных задач. В результате появилась программа, обещавшая прогресс практически по всем направлениям деятельности ОБСЕ — от толерантности до транснациональных угроз. К сожалению, из-за распыления сил председателю к концу года не удалось обеспечить поддержку всех его предложений, и на саммите в Вильнюсе больше половины представленных проектов решений было отклонено18. В то же время благодаря самому количеству предложений, выдвинутых в Вильнюсе, решения по целому ряду вопросов — от сотрудничества ОБСЕ с Афганистаном до расширения экономических возможностей для женщин — получили единодушную поддержку участников19.
Наилучшие шансы на успех председательства Киева в 2013 г. связаны с принятием весьма амбициозной и резонансной программы, активизируемой стремлением решить важнейшую задачу построения Евро-Атлантического и Евразийского сообщества безопасности.
В следующем году Ирландия выбрала иной, «хирургический» подход, выделив небольшое число приоритетных вопросов, которым следовало уделять внимание в течение всего года. Они же должны были составить основу для предложений на министерском заседании в Дублине. Главные задачи, поставленные перед собой ирландцами, касались свободы СМИ, транспарентности институционального строительства и урегулирования конфликтов на основе опыта мирного процесса в Северной Ирландии20. На заседании Совета министров иностранных дел в Дублине в декабре 2012 г. выяснилось, что «точечный» подход Ирландии увенчался неоднозначным результатом. Хотя Совет поддержал «дорожную карту Хельсинки + 40» для ОБСЕ в качестве Евро-Атлантического и Евразийского сообщества безопасности, а также решения по борьбе с терроризмом и совершенствованию государственного управления, ни по одной из проблем человеческого измерения консенсуса добиться не удалось21. Аналогичным образом, хотя страны-участницы подчеркнули важность урегулирования затяжного конфликта в Приднестровье, остается неясным, принесла ли сосредоточенность Дублина на уроках мирного процесса в Северной Ирландии плоды в деле преодоления других конфликтов на пространстве ОБСЕ.
Наилучшие шансы на успех председательства Киева в 2013 г. связаны с принятием весьма амбициозной и резонансной программы, активизируемой стремлением решить важнейшую задачу построения Евро-Атлантического и Евразийского сообщества безопасности на основе укрепления доверия в каждом из трех измерений. Масштабность замыслов важна не только потому, что она позволит Украине показать себя лидером, заслуживающим почетной обязанности председателя ОБСЕ. Если Киев не составит собственной серьезной и убедительной программы действий, повестку дня, несомненно, будут определять его критики — особенно в том, что касается человеческого измерения.
Эта программа должна быть содержательной, актуальной, демонстрировать преемственность по отношению к прецедентам из прошлой деятельности ОБСЕ. Но, пожалуй, еще важнее другое — она должна основываться на одной объединяющей и вдохновляющей концепции, отражающей стремление Украины задействовать все инструменты и ресурсы ОБСЕ для реализации того, что обещал Хельсинкский Заключительный акт. Необходимо, чтобы концепция Украины получила однозначную поддержку если не всех, то большинства государств-участников, чтобы она рассматривалась как общий приоритет всего сообщества безопасности, а не как детище национальной повестки дня одной из стран.
С помощью всеобъемлющей метафоры — укрепления доверия — Украине следует разработать и обосновать программу, построенную на конкретных инициативах и позволяющую уже в ближайшей перспективе обеспечить продвижение вперед на пути превращения пространства ОБСЕ в единое, инклюзивное и эффективное сообщество безопасности. В качестве первого из «тройки» неприсоединившихся государств, которые будут возглавлять Организацию в 2013—2015 гг., она обладает нужными статусом и репутацией, чтобы превратить подобное видение в реальность.
Содержательная повестка дня для Украины
Ответ на вопрос, сможет ли Украина успешно воплотить в жизнь подобное амбициозное видение, зависит от конкретных целей, изложенных в программе ее председательства. Киев уже дал понять о некоторых своих приоритетах в этот период. Так, он обещает «...прилагать все усилия для укрепления роли ОБСЕ в реализации идеи "безопасности общества ОБСЕ", свободного от разделительных линий, конфликтов, сфер влияния и зон с различными уровнями ответственности... придать новый импульс решению затянувшихся конфликтов на пространстве ОБСЕ, в том числе молдавско-приднестровского, а также способствовать укреплению эффективности организации в раннем предупреждении конфликтов и реагировании на новые вызовы и угрозы безопасности. В военно-политическом измерении Украина намерена поддерживать усилия, направленные на восстановление действенного режима контроля над обычными вооружениями в Европе, нераспространение оружия массового уничтожения и укрепления мер доверия... Что касается экономического измерения, Украина собирается оказывать содействие обсуждению и разрешению экологических проблем, а также проблем, вызванных деятельностью предприятий энергетической сферы... Министр [Грищенко] особо акцентировал внимание будущего украинского председательства на широкий круг гуманитарных вопросов, так или иначе связанных с человеческим фактором в ОБСЕ, а именно на продвижение недискриминации и толерантности, гендерного равенства, проблематику свободы слова, борьбу с торговлей людьми. При этом большое значение будет придаваться конструктивному привлечению неправительственных организаций и сотрудничеству с ними для достижения целей ОБСЕ»22.
Все это весьма достойные цели; заслуживает всяческих похвал и их преемственность с давно уже реализуемыми инициативами ОБСЕ. Тем не менее при наличии столь широкой повестки дня есть опасность упустить из вида главное — необходимость укрепления доверия между государствами Евро-Атлантического региона, а приверженность самой Украины долгосрочной концепции Евро-Атлантического и Евразийского сообщества безопасности может отойти на второй план по сравнению с проблемами краткосрочного порядка: спорами вокруг отдельных пунктов программы. Если небольшие и более интегрированные европейские государства посвящают свое председательство в основном обеспечению преемственности и поддержанию имеющегося импульса, это нормально. Но для Украины подобный подход обернется упущенными возможностями.
Она не может позволить себе выдвинуть слишком общую, расплывчатую и бессвязную программу председательства в ОБСЕ. Киеву следует сосредоточиться на небольшом количестве возможностей по каждому измерению, позволяющих напрямую подкрепить идею о функциональном, инклюзивном Евро-Атлантическом и Евразийском сообществе безопасности, основанном на взаимном доверии.
Военно-политическое измерение
В этом измерении главным приоритетом Украины должно стать продвижение к урегулированию затяжных конфликтов в регионе, и прежде всего Приднестровского. Как крупнейшая страна — член ОБСЕ, не входящая ни в НАТО, ни в ОДКБ, Украина обладает уникальным пониманием устойчивых расхождений между государствами, препятствующих реализации идеи единого, целостного сообщества безопасности. Затяжные конфликты вроде молдавского закрепляют раскол региона и осложняют решение ряда проблем — от оживления режима контроля над обычными вооружениями в Европе и борьбы с транснациональными угрозами до обеспечения гарантированного доступа к энергетическим ресурсам. Будучи крупнейшим соседом Молдавии и одним из гарантов официального процесса «5 + 2» под эгидой ОБСЕ, Украина имеет уникальную возможность побудить все заинтересованные стороны поддержать общее видение будущего, основанного на мире и процветании.
В деле разрешения Приднестровского конфликта у нее есть реальный шанс проявить себя. После многолетнего тупика переговорный процесс в формате «5 + 2» вновь набирает обороты. Несмотря на жесткие пере- говорные позиции, лидеров по обе стороны Днестра, как сообщается, связывают теплые личные отношения23. Президент Украины Янукович также пользуется доверием обеих сторон и способен вести диалог с другими стратегическими игроками как на Западе, так и на Востоке. Наконец, Россия и ЕС дают понять, что урегулировать Приднестровский конфликт вполне возможно, и при выборе правильной модели такого урегулирования он может стать для них одним из главных приоритетов24. Скорее всего, «правильная модель» предусматривает соглашение, воплощающее неизменную поддержку Россией, Украиной и странами Запада суверенитета и территориальной целостности Молдавии наряду с довольно широкой автономией для Приднестровья, особенно в таких чувствительных вопросах, как язык, образование и культура. При этом окончательное урегулирование конфликта должно обеспечивать России и Приднестровью конкретные гарантии того, что продвижение Молдавии по пути европейской интеграции не нанесет ущерб заинтересованности Москвы в сохранении регионального баланса безопасности, стратегической глубины, а также защите российских граждан в регионе25.
Больше всего этот процесс страдает от отсутствия политической воли к разрешению конфликта. Обе стороны понимают, какой должна быть базовая архитектура прочного урегулирования, ясно также, что оно потребует существенных, но вполне посильных вложений внешних ресурсов. Не хватает лишь решимости лидеров в Кишиневе и Тирасполе, а также внешних стратегических игроков, особенно России и стран ЕС, в том числе влиятельного соседа Молдавии — Румынии, последовательно добиваться урегулирования и воздерживаться от шагов, подрывающих доверие между сторонами. В частности, Москва увязывает с возможным размещением натовских объектов ПРО в Румынии наращивание своего военного присутствия в Приднестровье, а Бухарест часто провоцирует российскую и приднестровскую стороны разговорами о «воссоединении» с Молдавией26. Молдаване и приднестровцы, в свою очередь, хотели бы, чтобы уровень экономического развития в регионе повысился за счет интеграции, но шаги в этой области сдерживаются конкуренцией интеграционных проектов, предлагаемых внешними игроками.
Украина не может позволить себе выдвинуть слишком общую, расплывчатую и бессвязную программу председательства в ОБСЕ.
Не следует строить иллюзий, будто Киев сможет довести дело до полного урегулирования конфликта, но он обладает уникальными возможностями для того, чтобы побудить все стороны принять меры по укреплению доверия, которые создадут нужную атмосферу для начала переговоров об окончательном статусе Приднестровья, и обеспечить, чтобы 2013-й стал годом последовательного продвижения вперед. В частности, Украине следует вложить в мирный процесс собственный политический капитал и призвать высшее политическое руководство всех заинтересованных акторов публично подтвердить их приверженность урегулированию в рамках формата «5 + 2», обеспечивающему суверенитет и территориальную целостность Молдавии, а также надлежащие гарантии безопасности для всех сторон. Это будет возможно лишь в том случае, если в процессе лично и на регулярной основе примут участие президент Янукович и министр иностранных дел Кожара и если они воспользуются повышением статуса Украины в период председательства в ОБСЕ, чтобы попросить зарубежных коллег о таком же личном участии.
Кроме того, Украине следует подталкивать стороны к максимальному прогрессу в рамках рабочих групп процесса «5 + 2» для налаживания плодотворного сотрудничества, в частности, в сферах защиты окружающей среды, свободы передвижения и образования. Главное здесь — не допустить, чтобы спорные вопросы окончательного статуса торпедировали усилия рабочих групп по постепенному укреплению доверия, что, в свою очередь, зависит от творческих и решительных шагов посредников из ОБСЕ под руководством Украины, обеспечивающих непрерывность процесса.
Кроме того, Киеву необходимо призвать высокопоставленных политических деятелей из других государств — членов ОБСЕ сделать урегулирование Приднестровского конфликта одной из своих приоритетных задач в качестве шага к формированию инклюзивного и эффективного Евро-Атлантического и Евразийского сообщества безопасности. Наконец, разрешению этого конфликта будет чрезвычайно способствовать начало процесса исторического примирения в масштабе всего региона, что отлично вписывается в рамки мандата председательства Киева в ОБСЕ.
Конечно, Приднестровье — не единственный приоритет членов ОБСЕ в рамках военно-политического измерения. В 2012 г. тогдашний министр иностранных дел Грищенко заявил, что Украина намерена инициировать новый диалог в рамках ОБСЕ для выработки основ будущего режима контроля над обычными вооружениями, относящегося ко всем государствам — участникам Организации27. Контроль над обычными вооружениями в регионе буксует с тех пор, как Россия в 2007 г. приостановила участие в Договоре об обычных вооруженных силах в Европе. А новое рамочное соглашение на этот счет представляется невозможным, пока не урегулированы затяжные конфликты в Молдавии и на Кавказе. Политический статус Украины в качестве нейтрального государства и ее географическое расположение — частично в южном «фланговом» регионе согласно Договору об обычных вооруженных силах в Европе — обеспечивает заинтересованность Киева в решении этого вопроса28.
Киеву необходимо призвать высокопоставленных политических деятелей из других государств — членов ОБСЕ сделать урегулирование Приднестровского конфликта одной из своих приоритетных задач.
Однако в период председательства Украины приоритетное внимание к новому диалогу об обычных вооружениях может стать не столько преимуществом, сколько отвлекающим моментом, снижающим эффективность действий Киева в военно-политическом измерении. В отличие от урегулирования Приднестровского конфликта, где у Украины имеются уникальные интересы, знания и потенциальное влияние, ситуация с контролем над обычными вооружениями зависит в основном от крупных военных игроков региона, а именно от России и НАТО. И нынешний тупик в этой сфере связан с геополитическими факторами, на которые Украина не может оказать решающего влияния.
Тем не менее конкретное продвижение вперед в деле урегулирования Приднестровского конфликта может способствовать созданию условий, при которых крупные военные державы вернутся к плодотворному обсуждению вопроса о контроле над обычными вооружениями. Таким образом, представляется очевидным, что именно разрешению этого затяжного конфликта Украина должна уделять основное внимание в рамках данного измерения.
Экономическое измерение
Можно ожидать, что в сфере экономики программа действий Украины будет включать усилия по укреплению энергетической безопасности и повышению энергоэффективности на всем пространстве ОБСЕ. В свете острой заинтересованности самой Украины в разрядке напряженности вокруг газового транзита и достижении большей независимости в сфере энергетики за счет эффективности и использовании новых источников энергии это и понятно, и правильно. Экономико-экологическому измерению ОБСЕ слишком долго уделялось недостаточно внимания, и инициированный Украиной диалог об энергобезопасности и энергоэффективности может исправить ситуацию. В конечном же счете успех этого предприятия будет зависеть от деталей.
Обеспечение энергетической безопасности — важная цель, и многие государства-участники, несомненно, поддержат идею создания механизма раннего оповещения в энергетических вопросах под эгидой ОБСЕ. В то же время некоторые страны будут и дальше рассматривать Украину как один из элементов проблемы по причине ее неразрешенного газового конфликта с Россией, затрагивающего потребителей из Центральной и Западной Европы. Это означает, что действия Украины в отношениях особенно с Россией, на энергетическом направлении будут подвергнуты тщательному наблюдению. Украине также необходимо позаботиться о том, чтобы ее национальные интересы — в том числе и заявленная цель достичь энергетической независимости к 2030 г. — не подорвали дух сотрудничества в сфере энергетической безопасности в рамках всего региона29. Кроме того, и это не менее важно, Киеву следует подчеркивать значение энергоэффективности: это отвечает национальным интересам Украины и крайне важно для долгосрочной экологической устойчивости и гуманитарного развития во всем регионе.
Киеву следует подчеркивать значение энергоэффективности: это отвечает национальным интересам Украины и крайне важно для долгосрочной экологической устойчивости и гуманитарного развития во всем регионе.
Полезным примером для председательства Украины может стать инициатива Ирландии по внедрению «качественного управления» в экономическом измерении. Дублин подчеркивал ценность транспарентности и качественного государственного управления, стремясь институционализировать эту практику в других государствах — членах ОБСЕ на основе примеров успешных реформ в данной сфере в самой Ирландии и иных странах30. Повышение транспарентности и эффективности государственных институтов соответствует национальным интересам Украины, особенно в ситуации, когда страна страдает от новой волны хищнического корпоративного рейдерства, спровоцированной изменениями в коридорах политической власти после недавних выборов, а энтузиазм иностранных инвесторов существенно снизился.
Министр юстиции Украины, высокопоставленные советники главы государства и депутаты Верховной рады от президентской Партии регионов характеризуют борьбу с всепроникающей коррупцией в госаппарате как одну из приоритетных задач власти, актуальную и для отношений Киева с важными партнерами в Евро-Атлантическом регионе, например, с Соединенными Штатами31. Сам президент Янукович заявляет: «Укрепление основ украинской государственности и демократических механизмов в управлении обществом приобрели критическое значение не только для продолжения курса преобразований, но и для обеспечения национальной безопасности»32.
Киев может возглавить борьбу с коррупцией, продолжив реализацию инициативы Дублина в 2013 г. и привлекая высококлассных международных экспертов для консультаций, а также в качестве первоочередного шага для противодействия этому явлению в своей стране. Наилучший способ сразу завоевать доверие в качестве серьезного сторонника обеспечения экономической безопасности за счет транспарентности и эффективного управления — обеспечить возможность тщательного анализа ситуации на самой Украине и следовать рекомендациям экспертов в отношении институциональных реформ.
Человеческое измерение
В непосредственно граничащих с Украиной странах и во всем регионе существуют серьезнейшие проблемы, связанные с человеческим измерением безопасности: в основном это связано с остаточной напряженностью, вызванной непростой историей региона, породившей недоверие между его государствами и народами. Сама Украина пережила оккупацию, аннексию, попытки искоренить ее национальную идентичность, и стран с подобным же тяжелым опытом в регионе немало.
Процесс исторического примирения на национальном и международном уровне, несомненно, будет длительными и сложным. Он зашел уже достаточно далеко в отношениях между Германией и Францией, начался между Россией и Польшей, находится в зачаточном состоянии между Россией и ее прибалтийскими соседями и заморожен в Кавказско-Каспийском регионе. В год председательства Украина должна выступить с инициативой по активизации в рамках всего ОБСЕ практических усилий, направленных на историческое примирение в качестве основы для укрепления доверия, способной, в свою очередь, побудить страны — члены Организации объединиться вокруг идеи превращения евро-атлантического пространства в подлинное сообщество безопасности33.
Украина должна выступить с инициативой по активизации в рамках всего ОБСЕ практических усилий, направленных на историческое примирение.
Напряженность, связанная с исторической памятью, служит движущей силой конфликтов в регионе, грозящих подрывом Хельсинкских принципов по всем трем измерениям. По этой причине проблема исторической памяти занимает центральное место в рамках мандата ОБСЕ в плане устранения «причин напряженности» и укрепления доверия, чтобы «этим содействовать упрочению стабильности и безопасности в Европе»34. Например, в Молдавии и Приднестровье одна из важных причин, по которым конфликт до сих пор не угас связана с тем, что память о захвате региона двумя жестокими авторитарными режимами — союзницей Гитлера Румынией и сталинским СССР — подрывает доверие между нынешним поколением молдаван и приднестровцев. Недоверие, порожденное напряженностью с историческими корнями, подпитывает и проблемы соблюдения языковых, образовательных и культурных прав этнических меньшинств во многих государствах — членах ОБСЕ. Вместе с тем некоторые народы, особенно в посткоммунистической Восточной Европе, во многом основывают нынешнюю идентичность на неприятии общего исторического опыта и изо всех сил стараются очистить свою среду от индивидов, политических организаций и материальных символов, которые могут напомнить о болезненном прошлом35.
Если Украина сфокусирует программу по человеческому измерению на вопросах исторического примирения и укрепления доверия, это будет отвечать широкому спектру ее собственных интересов и интересов всех стран ОБСЕ. Украина — не единственная стр
